國家（jiā）發展（zhǎn）改革委辦公廳關於印發《政府和社會資本合作項目特許（xǔ）經營方案編寫大綱(2024年（nián）試行版（bǎn）)》的通知

　　發改辦投資〔2024〕227號

　　各省、自治區、直轄市及計（jì）劃單列市、新疆生產建設兵團發展（zhǎn）改革委：

　　按照國務院辦公廳轉（zhuǎn）發國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見（jiàn）》有關要求，我們製定了《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年（nián）試行版)》。現印發給你們，請按照執行。

　　國家發展改革委辦公廳（tīng）

　　2024年3月20日

　　政府和社會資本合作項目特許經（jīng）營方案編寫大綱(2024年試行版)

　　第一部（bù）分　概（gài）　述

　　一、項目概況（kuàng）

　　項（xiàng）目全稱及簡稱，建設依據、建設目標和任務、項目（mù）功（gōng）能和定位、建設地點、建設工期、建（jiàn）設內容和規模、投資規模和資金來源，主要（yào）需（xū）求和產（chǎn）出(服務)，主要技（jì）術經濟指標（biāo），前期工作進展情況等。

　　如項目涉及存量資產，應說明存量資產內容、資產賬麵價值與評估價值、資產權屬或權利、存量債務、建設運營時間、資產運營與效益情況等。應說（shuō）明存量資產評估情況(含評估單位、評估目的、評估方法等（děng）)，並（bìng）將評估報告作為附件。涉及改擴建的，應（yīng）說明改擴建（jiàn）和存量資產的關係。

　　二、項目實施機構等

　　實施機構、政府出資人代表(如（rú）有)基本情況、職責及其獲縣級以上人民政府授權情況，並將相關授權證明（míng）文件作為附件。

　　三、特許經營主要內容

　　簡（jiǎn）述收費渠道和方式、特許（xǔ）經營實施方式、特許經營期（qī）限、特許經營者的條件和選擇方式、特許經營服務範圍。說（shuō）明項目建設期是否提供政府投資（zī）支持、政府投資支持方式和預（yù）計金額或（huò）比例;是否按規定補貼運（yùn）營、補貼依據、補貼期限、具體補貼方（fāng）式等;以及其他需要說明（míng）的內容。交通運輸等相關專業領域可結合行業自身特（tè）點，開展（zhǎn）行業審查工作，明確技術要點、資金安排等（děng）信息，作為編製和完善特（tè）許經營方案的（de）依據。

　　四、政（zhèng）府（fǔ）承諾和保障

　　政（zhèng）府對項目（mù）前期、建設和運營期間的工作（zuò）協助（zhù）與支持，用地(用海)和移民搬遷安置補（bǔ）償，排他性約定等作出的承諾和保障等。

　　第二部（bù）分（fèn）　項目可行性分析

　　一、建設必（bì）要性

　　簡述項目建設背景及（jí）對項目所提供產品或服（fú）務的公共需求，分析其與重大戰略、發展規劃、產業政策等（děng）政策和（hé）規劃的符合性（xìng），論（lùn）證項目建設（shè）的必要性（xìng）和建設時機的適當性。在需求分析的基（jī）礎上，提出擬建項目功能定位、近期和（hé）遠期（qī）目標、產出(服務)的需求總量及結構。

　　二（èr）、建（jiàn）設方案分析（xī）

　　詳細論述項目選址或選線方案、主要建設（shè）內容及規（guī）模、建設主（zhǔ）要約束條件、用地(用（yòng）海)方式、選址地質條件、周邊配套情況(如用水、用電、道路等)、建設工期和主要進度節點，以及正常（cháng）運（yùn）營年份應達到的產出能力和服務要求。明確（què）項目（mù）預期達到的建設標準、工程質量和安全管理目標等要求。通過技（jì）術（shù）、設備和工程（chéng）方案的比選，確定項目初步建設方案。

　　大型、複雜及（jí）分期建設項目（mù）應根據項（xiàng）目整體規劃、資源利用條（tiáo）件及近（jìn）遠期需求預測，明確項目近遠（yuǎn）期建設規（guī）模、分階段建設目標和建設進度安排，並說明預留發（fā）展空間及其合理性、預留條件對遠期規模（mó）的影響（xiǎng）等。

　　估算擬建項目從籌建、施工至投產所（suǒ）需的全部建設投資，包括建築工（gōng）程費、設（shè）備購置（zhì）費、安裝工程費、工程（chéng）建（jiàn）設（shè）其他費和預備費等。

　　三、要素保障條件（jiàn）

　　根據項目選址或選線方案，以及建設內容和規模等要求，分析項目的要素保（bǎo）障條件及落（luò）實情況。說明（míng）有關部門針對項目規劃、選址、用地(用海（hǎi）)等反饋意見情況。如已辦理相關行政許可手續，說明進展情況。

　　(一（yī）)用地用海條件（jiàn）。

　　說明擬建（jiàn）項（xiàng）目用地總（zǒng）體情（qíng）況和土地利用現狀，分（fèn）析土地要素條件、底（dǐ）線紅線約束情況，提出節約集約用地（dì）要求。如涉及用（yòng）海用島，應明確具體方式（shì）、位置和規模等內容。

　　(二（èr）)資（zī）源環境承載能力、生態環境敏感區等（děng）其他支（zhī）撐條件（jiàn）。

　　說明項目與“三線一單”生（shēng）態環境分區管控要求符合性（xìng），說明水耗、能耗、汙染物排放（fàng）總量和碳排放、生態環境敏感區約束等其他支撐（chēng）條件（jiàn）。

　　四、運營服務要求

　　在保證達到產出（chū）能力和服務要求的前提下，研究提出項目運（yùn）營需要落實的外部條件、運營服（fú）務內容、應遵循的標準和（hé）質量規範以及安全保障要求（qiú）。

　　五、主要風險識別和分析

　　從項目自（zì）身角度，識別和分析（xī）項目準（zhǔn）備、建設、運營、移交階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方麵的主（zhǔ）要風險。

　　第（dì）三部分　特許（xǔ）經營模式可行性論證（zhèng）

　　一、項（xiàng）目（mù）屬（shǔ）性分析

　　分析項目是否屬於具有一定公益性且存在經營收入的項目。市場化程度高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入（rù）的公益項（xiàng）目（mù），不得采用特許經營模式（shì）;不（bú）得將以上類型中無關聯關係的項目相互“打捆”，或者與適（shì）合采用特許（xǔ）經營（yíng）模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

　　生活垃圾收運處理一體化、廠網一體化的（de）汙水管網、供（gòng）熱管網、供水管網等項目，綜合（hé）交（jiāo）通運（yùn）輸多式聯運的（de）公水聯運、公鐵聯運等項目，以及依托項目（mù）自身開展多元化開發的基礎設施和公用事業項（xiàng）目可以綜合平衡項目收（shōu）益，開展政府和社會資（zī）本（běn）合作。

　　對（duì）於特許經營新建(含改擴建)項目，應參照《支持民營企業參與（yǔ）的特許經營新建(含改擴建)項（xiàng）目清單》，明確民營企業持股要求或參與（yǔ）方式。

　　二、項目收費渠道和方式

　　明確項目收費渠道和方式(含潛在收費渠道和方式)，說明收費依據，論證收費渠道和方式的合法合規性，評價使用者支付（fù）意（yì）願、支付能力和收益穩定性，初步分析項目運營成本、項目（mù）收費情況以及該（gāi）項目所屬領域現有的（de）財政（zhèng）運營補貼政策，明確項目是否（fǒu）存在按規定補貼運營情形，明確（què）是否不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任，未以任何方式新增地方（fāng）政府隱性債務，確保項目符合使用者付費要求。項目收費屬於政府定價或指導價的，應當執（zhí）行有關定價機關製定的價格或收費（fèi）政策;如（rú）不屬於政府定價或指導價的，應明確定價機製和（hé）調價機製。

　　三、項目盈利能力分析

　　研究使用者付費收入的穩定性和成長性，在項目（mù）全部投資為權益資金的情形下，考察項目全生命周期的現金流入(含按規定享有的運營補貼)和流出情況，分別（bié）計算基於項目投資（zī）現金流量表、特許經營者自有資金現金（jīn）流量表（biǎo）的（de）財務內部收益率等盈利能力指標（biāo）。

　　對於盈利能力不（bú）足的項目，研究分（fèn）析通過多種方式提升項目總體（tǐ）盈利能力的可行性，主要包括合理（lǐ）確定特許經（jīng）營期限、政府在建設（shè）期提供投資支（zhī）持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、提供與項目合（hé）理相（xiàng）關的（de）資源補償等。如需政府投資支持的，應說明政府投資支（zhī）持的具體（tǐ）方式、額度和時間節點等。必要情況下，應對盈利能力指標進行敏感性分析及盈虧平衡分析。

　　從盈利能力角度分析是否適合采用特許經營模式。如采取多種方式後，盈利能力（lì）仍不足，則不應采用特許經（jīng）營模式（shì）。

　　四、比（bǐ）較優（yōu）勢分析

　　從項目全生命周期成本、產出或服務效果、建設運營效率、風險防範控製等方麵，對采取特許經營模式（shì）和傳統政府投資模式（shì）在投入產出、經濟（jì）社會效益等方麵進行比較（jiào）分析，對項目（mù）是否適合采用特許經營（yíng）模式進行論證。

　　五、參與意願分析

　　分析說明社會資本參與意願和金融機構參與意願;必要時，可麵向社會資（zī）本和金（jīn）融機構就項目關（guān）鍵條（tiáo）件（jiàn）開展市場測試，說明市場測試結果。

　　六、合法合（hé）規性分析

　　綜合上述分析，說明上（shàng）述特（tè）許經營安（ān）排是否存在違（wéi）反法律法規（guī）、政策文（wén）件精神的情況，包括但（dàn）不限於特許經營範圍或產出界定不（bú）清，一定區域或期限內的排他性約定缺失，通過可行（háng）性缺口補助、承諾保（bǎo）底收益率、可用性付費等方式（shì）使（shǐ）用財政資金彌補項目建設和運營成本等。涉及外商投資企業參與的，說明是否符合外商投資管理有關規定。

　　七、特許經營風險分析

　　從特許（xǔ）經（jīng）營角度，說明采取特許經營模式可能存在的主要風險。

　　第四部分　特許經營主要內容

　　一、特許經營範圍（wéi）

　　明確擬采取特（tè）許經營模式的項目建設內容、運營內（nèi）容、服務範（fàn）圍等要求，以及特許經營者對項目周期各環節的責任。對（duì）於盤活存量資產項目，應（yīng）列明項目資產（chǎn）處置方式和程（chéng）序等內容，以及項目存量債務處理和職工安置等要求。

　　二、實施方式

　　確定擬采用特許經營模式的具（jù）體實施（shī）方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等（děng）方式，改擴建項目可采用ROT方式，存量資產盤活可（kě）采用TOT等方式。說明實施方式選擇的主要依據和考慮（lǜ）。

　　三、特許經營期限和資產權屬（shǔ）

　　明確特許經（jīng）營期限，說明特（tè）許經營期限確定依據。如將特許經營期限（xiàn）作為招標評定標準，應以最終招標確定的期限為準（zhǔn）。明確特許經營（yíng）期限內（nèi）和特許（xǔ）經營到期後的資產權屬情況。

　　四、特許經營主要原則和合作邊界

　　明確使用（yòng）者（zhě）付費定價、調價機製和原則，以及期間各類重（chóng）大變更的處理原（yuán）則等;明確特許經營各階段政府、特許經營者、項目公司的權利、義務和責任等;明（míng）確特許經營者或（huò）項（xiàng）目公（gōng）司通過加強（qiáng）管理、降低成本、提升效率、積（jī）極創新等獲得的額外收益分配原則等。

　　五、特許經營者選擇

　　(一)特許經營者基本（běn）條件（jiàn）。

　　按照以下要求，明確特許經營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方（fāng）本級國有獨資或國有控股企業(含其獨（dú）資或控股的子公司)不得以任何方式作為本級政府和社會資本合（hé）作新建(含改擴建)項目的投標方、聯合投標方（fāng）或項目公司股東（dōng）;作為政府出資（zī）人代表時（shí），原（yuán）則上不得（dé）在項目公司中控（kòng）股（gǔ）。

　　(二)特許經營者選擇方式。

　　應明確特（tè）許經營者（zhě）選擇方式。鼓勵優先采（cǎi）用公開招標方式選擇特許經營者（zhě）;如果不采（cǎi）用公開招標方式，應明確原因和依據。

　　(三)特許經營者選（xuǎn）擇標準。

　　對特許經營者應具備的條件提出（chū）要求，明確特許經營者應具備（bèi）的項目管理（lǐ）經驗、專業（yè）運營能力、企（qǐ）業綜合實力、信（xìn）用狀況等，並將項目運營方案、收費單價、特許經（jīng）營期限、政府支持條件（jiàn）等作為（wéi）選擇特（tè）許經營者（zhě）的重要評定標準。對特許經營新建(含改擴建（jiàn）)項目，應按照《支持（chí）民營（yíng）企業（yè）參與（yǔ）的特許經營新建(含改擴建)項目清單》，明確鼓勵優先選擇民營企業（yè）參與的具體要求。

　　六、交易結構與投融資結構

　　(一)交易結構。

　　設計並繪製特許經營項目交易結構圖並（bìng）輔以文字說明，明確項目授權路徑、特許經營者持（chí）股（gǔ）比例、合同體係（xì）、項目管（guǎn）理（lǐ）結構、資產形成與移交、政府監管（guǎn）結構，說（shuō）明實（shí）施機構、政府方出資人代表（biǎo）(如政府資本（běn）金注入（rù）)等推進（jìn）主（zhǔ）體的責任。明確正（zhèng）常運營情（qíng）形下，特許經營者（zhě）不得轉讓項目公司股權的最短期限限（xiàn）製（zhì）。

　　(二)投融資結構。

　　明確項目資本金比例、股東出（chū）資要求、融資方式（shì）及（jí）限製（zhì）條件、建設期政府投資支持方式和預計金額或比例、政府或政府出資人代表對項目公司（sī）分紅的要求、項目公司清（qīng）算後剩餘收益分配要求等（děng），以及銀行貸款等融資原則等。

　　對盤活（huó）存量（liàng）資產項目，如涉及存量債務，應（yīng）說明債務人、債務（wù）規（guī）模、利率、期限、是否需提前還款等情況;如（rú）需提前還款，應（yīng）逐項說明還款資金來源和具體還款（kuǎn）方案。

　　七、監督管理和運營評價

　　(一)監督管理。

　　明（míng）確（què）實施機構會同有（yǒu）關部門對特（tè）許經營（yíng）項目前期（qī）工作、建設實（shí）施、日常（cháng）運營等環節的公共監督要求。明確項目通過全國投資項（xiàng）目在線審批監管平台向社會公開披（pī）露相關信息的內容和要求，以及建設實施階段的過程審計和運營階段的審計（jì）。

　　(二)運營評價。

　　明確項目實施（shī）機構對項目運營（yíng）情況的監測分析、定期運營評價安排（pái）。應從（cóng）行（háng）業管理角度提出運營標準、運營效果等評（píng）價指標，從協議執行角度提出履約情況等（děng）評價指標，從項目效果角（jiǎo）度（dù）提出直（zhí）接效果、外部影（yǐng）響（xiǎng）、可持續性等評價指標。如涉及財（cái）政資金使用（yòng）的，還應按有關規定提出對財政資金使用的績效評價指標。

　　八、風險（xiǎn）管控

　　針對項目（mù）全生命周期不同階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方麵的風險因素，提出風險應對措施（shī）和建議，明確項目實施機構、特許經營（yíng）者、項目公司等方麵風險（xiǎn）分配原則，明確政府承擔的項目風險、政府不承（chéng）擔的項目風險以及政（zhèng）府和（hé）特許經營者或項目公司共同（tóng）承擔（dān）的風險。

　　九、政府承諾和保障

　　分析並明確政府對項目前期工作（zuò）協助、用地(用海（hǎi）)和移民搬遷安置補償、排他性約定、投資（zī）支持、統一規定的運營補貼、有關配套設施和服務等做出的承諾和保障。明確使用者付費機製下對收入來源、定價和調價、成本監審調查等方麵政策規定的保障，明確（què）對影響項目收益來源的政府特殊要求等的應對性保障機製（zhì）。

　　十、調整（zhěng）、變更等其他（tā）要求

　　明確協議變更和延期、價格調整、補貼調整、項目公司股權變更、政府（fǔ）臨時接管和征（zhēng）用、項目移交或提前退出、履約擔保、違（wéi）約責任與爭議解決等要求（qiú）。